广州基本养老服务体系建设按下加速键 打造大城市养老样本

深化养老服务改革 广州基本养老服务体系建设按下“加速键”
打造大城市大养老“广州样本”

2021年，广州市出台《广州市养老服务条例》，在全国范围内率先提出“政府主导、保障全体老年人生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应，全体老年人可公平获得的公共服务”这一基本养老服务概念，要求制定并公布基本养老服务清单，涵盖医、食、住、行，覆盖了老人全生命周期照护。

但在具体实践过程中，基本养老服务内容如何落细落实，基本养老服务人人享有的美好愿景如何通过一系列具体措施加以保障？

广州市民政局相关负责人透露，党的十八大以来，广州市按照中央关于加快养老服务发展的决策部署和省、市部署要求，着力深化养老服务供给侧结构性改革，构建具有广州特色的“大城市大养老”模式。

目前，全覆盖、多层次、多支撑、多主体的广州养老服务格局已基本形成，广州先后被国家确定为全国养老服务业综合改革、中央财政支持居家和社区养老服务改革点等试点地区，最近又被民政部、财政部纳入居家和社区基本养老服务项目试点城市，每位老年人的晚年生活迎来越来越多的幸福改变，而基本养老服务体系建设亦在此过程中按下“加速键”。

文/苏赞、杨欣、刘春林

图/陈忧子

目前，广州全市已建成颐康中心179个，实现街镇全覆盖并逐步辐射村居，开设家庭养老床位1.6万张并实现适老化改造、智能化设备、专业化服务“三入户”。

广州的长期护理保险已覆盖全体医保参保人员，为符合条件的失能老年人享受41项基本生活照料和与之密切相关的34项医疗护理服务提供保障，待遇水平居全国前列。

温馨故事：晚年生活，改变看得见

从照料护理到机构床位，这些养老服务人人可享

广州市从化区太平镇上塘村，年逾80岁的骆丰（化名）在家卧床多年。医生诊断他肢体强直，双下肢关节活动受限，伴有高血压、风湿性关节炎等疾病。然而，老旧的房子里只有年近80岁的妻子相伴，谁也没有能力照顾彼此。直到2019年9月，骆伯通过定点服务机构申请补贴待遇，每个月，护理站的专业护理员都会向他提供上门照护服务。骆伯很是感激，说：“我们生活环境并不太好，针对照护服务的补贴支持的确是‘及时雨’。”更令他感动的是，照护人员把自己视作朋友，每一次见面，都很暖心。

“这样的温情故事正在广州各个地区发生。”广州市民政局相关负责人透露，目前，广州正推进基本养老服务全覆盖工作，向全市老年人提供涵盖全体老年人供需对接、服务供给、服务保障、医养康养、权益维护等五大类二十四项基本养老服务清单，清单项目全部由财政负担或提供资助及个人自付，逐年完善、动态调整。公办养老机构、政府委托运营的养老服务设施、享受政府资助等优惠的普惠型民办养老服务组织实施普惠性收费，实施全市统一的照护需求等级评定制度，评估结果民政、卫健、医保、残联等部门共享互认，作为入住公办养老机构、享受政府购买居家养老服务、长期护理保险等基本养老服务的依据，并由养老管理员根据评估结果制定服务方案，精准匹配供需。

其中，在照料护理方面，广州近年来全面推进的长期护理保险已覆盖全体医保参保人员，为符合条件的失能老年人享受41项基本生活照料和与之密切相关的34项医疗护理服务提供保障，待遇水平居于全国前列，率先实施高龄重度失能老年人照护商业保险，实现80周岁及以上重度失能人员照护险全覆盖（目前高龄照护险对象已全部转到长期护理保险）。

在养老床位方面，广州实施全市统一、困难失能优先、公开公平透明的公办养老机构入住评估轮候以及向民办养老机构购买床位制度，特困老年人最优先无偿入住，应保尽保、应住尽住；经济困难的孤寡、失能、高龄老年人，计划生育特殊家庭、低保低收入家庭老年人优先并低偿入住，在护实特困、低保低收和其他特殊困难老年人基本服务需求基础上，确保其他老年人机会均等轮候入住。据悉，目前广州已有逾6400名老年人通过轮候入住公办养老机构。

特殊困难老年人的晚年，广州100%兜住底

广州市越秀区，独居长者梁颖（化名）80多岁，年纪大，越发怕冷，但无人陪伴身旁。但近几年，她并不孤独。梁婆婆说，她的家里有一个可以插双手的“暖宝”，毛茸茸的，抱在手上，既暖手又暖身，还有一条一人用的毛毯，披在身上或是盖在腿上都让身体暖和不少，她非常喜爱，已经用了三年了，“这些发挥大作用的小工具，都是来自包括街道、社工以及志愿者等社会各界送来的爱心礼包”。

据悉，在保障特殊困难老年人的晚年生活方面，广州正织密织牢各级各部门责任网、社会组织网、志愿服务网、家庭成员网、联系帮扶网、科技支撑网“六张网”，强化低保、特困老年人救助帮扶和照料服务；持续提高社会救助标准，低保标准提高到1120元/人/月；低收入困难家庭认定标准提高至1680元/人/月；城镇特困人员基本生活标准提高至1792元/人/月，农村特困人员基本生活标准平均达到1853元/人/月；为困难群众实施消费性减免、发放价格临时补贴，对低保、低收入困难家庭中的老年人实施分类救济；实现残疾人两项补贴提标扩面，困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准分别提高至181元/人/月、243元/人/月；公办养老机构床位及政府购买民办养老机构床位100%保障特殊困难老年人托养需求。

此外，广州已全面落实特困人员照料护理服务，依托居家养老服务为散居特困人员开展照料护理工作，全自理、半自理、全护理特困人员护理标准分别按照广州市最低工资标准的2%（42元/人/月，择高享受广州市居家养老服务资助标准400元/人/月）、30%（630元/人/月）、60%（1260元/人/月）确定。同时，广州为特困人员、低保低收入对象、计划生育特别扶助人员等八类老人购买居家养老服务每人每月200~600元；资助本市常住的失能、独居、高龄老年人使用“平安通”智慧养老服务。

而在完善特殊困难老年人关爱服务体系方面，广州实施加强独居、空巢、失能等老年人关爱服务十条措施，建立覆盖全市特殊群体老年人的动态管理数据库和关爱地图；开通“广州社工红棉守护热线”“长者心声热线”，组织各街道（镇）、社区（村）和专业社工通过“暖心民政”微信应用、广州社工红棉守护行动、社会组织关爱服务项目等方式，开展“每日一问候”，为特殊群体老年人提供应急支援、精神慰藉等支持。

服务保障：“养得了”，也“养得好”

社区居家养老服务全面拓展

一直以来，选养老院是无数长者家庭最头疼的问题。一方面，大家不知道有哪些养老院可以入住，另一方面，是担心养老院都在偏远郊区。但近年来，广州不断增加养老床位供给总量，从2013年起推动市区两级公办养老机构“1+5”新建、“1+6”扩建项目建设，大力扶持民办养老机构发展，从2016年起，实现每千名老人床位数持续达到40张，同时，也在优化养老机构规划布局，分布在中心片区的床位达到58.4%，让老年人“住得更近”，并搭建“区综合体—街镇综合体—村居活动站点”三级实体服务平台，建有4000多个养老服务设施，城乡社区养老服务设施覆盖率100%。

为聚焦老年人多层次、多元化的养老服务需求，在居家养老服务方面，广州不断推动助餐配餐、医养康养、家政养老等服务纳入社区居家养老板块，实施助餐配餐服务优化提升工程，将医疗、护理、心理等项目融入助餐配餐服务；医养结合方面，建成护理站128个，以护理站为切入口推进社区医养结合，176个街镇建立医养服务合作关系，养老机构医养结合服务覆盖率达100%，养老机构护理型床位占比67%；“家政+养老”方面，建立“护理员+家政员”养老服务队伍，支持家政服务机构进入社区居家养老服务领域，全部街镇开展“家政+养老”服务并延伸村居。

广州市民政局相关负责人透露，接下来，广州将继续拓展多层次服务内涵，实施街镇综合养老服务中心（颐康中心）建设提升三年行动，在社区养老服务设施全覆盖基础上，推动每个街镇建设至少1个具备全托、日托、上门服务等综合功能的街镇综合养老服务中心（颐康中心），每个村居设置至少1个具备日间照料、上门服务、助餐配餐等功能的村居颐康服务站，形成“1+N”服务网络，提供“一站式”综合服务；同时，开展老年人居家适老化改造和家庭养老床位服务，为老年人的居住环境和生活空间进行必要的适老化与智能化家居改造，根据其意愿和需求提供与床位相配套的全天候、全方位、全人长期照顾服务。

目前，广州已建成颐康中心179个，实现街镇全覆盖并逐步辐射村居，开设家庭养老床位1.6万张并实现适老化改造、智能化设备、专业化服务“三入户”。

养老服务质量有保障

在拓宽服务的同时，广州也在多措并举，保障养老服务质量，推动养老服务高质量发展。

在养老服务人才供给方面，广州不断加强人才保障，加大养老护理等专业人才培养、引进力度，支持大中专院校、技工院校开设养老服务相关专业，可申请市本级福彩公益金专项资助，支持就读老年服务专业学生奖学金或者生活补贴、课程（教材）研发、实训基地建设等；将老年服务与管理、老年健康管理等专业纳入中等职业教育免学费政策扶持专业目录范围，全日制学生可以享受免学费政策；实施养老服务人才免费培训、就业补贴等十项优待措施，定期组织全市养老服务从业人员开展职业培训和专项技能培训，2018年以来择优遴选76名养老护理员入户广州；设立288名养老管理员，负责制订服务方案、链接养老资源、跟踪服务成效，发挥养老顾问和个案管家的作用，实现街道全覆盖。

此外，广州坚持政府监督、公众监督、舆论监督、行业自律相结合，坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，健全以信用为基础的新型市场监管机制，健全各部门、各区政府协同合作机制，建立巡查、通报制度，对养老服务机构与设施开展执法检查、巡查督导和明察暗访，加强民政与消防、食品安全、卫生等专业监管信息联动、共享，推动联合监管、联合执法、联合惩治；市、区成立养老服务工作联席会议及其办公室、居家养老服务指导中心等工作机构，街镇设立居家养老服务部，强化基层力量；持续开展养老院服务质量建设专项行动，实施养老机构消防安全达标工程，制定相关规范等，加强国家、省养老服务标准规范实施，全市三星级以上养老机构（58家）占全省37%，五星级养老机构（21家）占全省的53%；制定社区居家养老服务协议等，强化行业自律；引入公众监督，主动公布养老服务地图和区、街镇咨询投诉电话，主动接受舆论和公众监督。

长久发展：动员全社会力量

加强组织领导抓方向，完善政策体系搭框架

基本养老服务的最大挑战，在于如何保持持久“干劲”。

据悉，广州把养老服务作为各级党委政府党史学习教育“我为群众办实事”实践活动、抓实基层党建的重要抓手，充分发挥党委政府定方向、保基本、强监管、搭平台职能作用；将养老服务列入各级党委政府一把手工程，将养老服务纳入专项考核和督查激励措施，突出正向引导，压实各级责任；设立由市长担任总召集人的市养老服务工作联席会议，加强部门协同，形成改革合力，推动养老服务改革纵深发展。

近年来，市委、市政府亦把养老服务作为重大民生工程优先发展，连续11年将养老服务列入民生实事，纳入城市总体规划、市委全会报告、政府工作报告，与全市中心工作一同部署推进，出台《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》，深化养老服务供给侧结构性改革，注重巩固成果，突出特色、典型引路、推广复制、总结提升，努力推动养老服务走在全国前列。

在加强组织领导的同时，广州也在不断完善政策体系，出台了《广州市养老服务条例》《广州市养老服务体系建设“十四五”规划》，以市委办公厅、市政府办公厅名义印发《关于推动基本养老服务体系发展的实施意见》，公布《广州市基本养老服务清单》，配套制定60多份政策文件，形成养老服务供给、服务保障、服务评估、服务监管等顶层引领的养老服务综合改革政策体系，积极探索“大城市大养老”服务模式，推动构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

此外，广州编制了《广州市养老服务机构设施布局规划修编（2019-2025年）》，把养老服务机构设施规划建设纳入城市“全生命周期管理”；抓住约400条村城市更新改造机遇，编制城市更新（城中村改造）养老设施规划布点方案，将街镇综合养老服务中心纳入《广州市城市更新单元设施配建指引》；出台《广州市加强社区养老服务设施规划建设十条措施》，从规划、建设、验收、移交和使用管理等全过程、全链条对社区养老服务设施进行再强化。

在支持公有房产优先用于基本养老服务方面，广州印发《广州市民政局广州市人民政府国有资产监督管理委员会关于支持利用国有企业物业开展养老服务的通知》，支持国有企业采取独资、合资、合作、出租等方式利用自有物业举办养老服务机构设施；本市所属政府和国有企业事业单位非住宅房产用于养老服务的，租期最长可延长至20年；租赁期满原承租主体经房产所在区民政部门评估优秀的，优先续租用于养老服务；用于经民政部门认定并公布的开展基本养老服务的组织或项目运营使用的，政府和事业单位、国有企业非住宅房产分别以市场租金参考价或评估价的50%、75%计收租金。

政府搭台建网络，社会力量引“活水”

为坚持市场导向，全面推动社会力量参与，广州已率先实现经营性民办养老机构与公益性民办养老机构享受同等优惠政策，对本地、外地和境外投资者举办养老服务项目实行同等待遇，引导支持境内外企业和机构落户广州从事养老服务业；规范养老机构登记备案，申请设立养老服务类社会组织，符合条件的直接依法申请登记，对养老服务企业实行分类登记管理，推进养老服务企业登记规范化和便利化；搭建发展平台，每年举办中国国际老龄产业博览会、广州市养老服务供需对接交流活动和广州博览会老年健康产业展，签署穗法养老服务合作备忘录。

在创新资源配置方式方面，广州更是创新和改进政府直接配置资源方式，推进政事分开、管办分离。在居家和社区服务领域，广州将政府投资建设的居家养老服务设施原则上委托第三方专业机构运营，由街道（镇）向服务机构无偿提供服务设施并依据合同拨付运营经费；在机构服务领域，则加快公办养老机构社会化改革，积极引入竞争机制提高配置效率，或进行项目社会化运营，采取服务项目外包、专项合作等方式，面向社会力量购买专业服务，抑或推行公建民营，出台《广州市养老机构公建民营工作指引》，规范养老机构公建民营管理工作，此外还有政府与社会资本合作举办这一方式。

广州市民政局相关负责人表示，如今，南沙区养老院、黄埔区萝岗福利院、天河区老人院等已实行公建民营，公开招投标择优选取具有一定影响力和品牌效应的专业化机构运营，委托第三方跟踪评估运营管理成效，确保国有资产不流失、服务对象不改变、保障功能有效发挥、服务质量持续提高，越秀区东山福利院四期工程引入社会力量采取建设—运营—移交（BOT）等模式合作建设。

据悉，目前广州全市75%的养老床位、98%的居家养老服务综合体、97.5%的长者饭堂、95%的家政养老服务由社会力量提供，设立香港独资、中法、中日合资合作养老机构4家，涌现出一批立足广州、辐射全国的品牌养老服务机构，社会力量成为广州市提供养老服务的主体。为确保养老服务可持续发展，广州组织开展检查督办和考核评估，委托第三方机构开展养老机构督导和居家养老服务项目评估，定期对养老机构和居家养老服务机构的人员、设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评价，评估结果与购买服务、资助补贴等挂钩。